10 Tháng Sáu, 2021 | 13:10
Chia sẻ bài viết lên facebook Chia sẻ bài viết lên twitter Chia sẻ bài viết lên google+

Công bố Nghiên cứu mới nhất của Tổ chức phát triển kinh tế OECD -Nợ công gia tăng do cuộc khủng hoảng COVID-19 và những thách thức liên quan

Theo công bố kết nghiên cứu mới nhất của Tổ chức phát triển kinh tế OECD hiện trên toàn thế giới, đại dịch COVID-19 đã làm phát sinh nhu cầu đặc biệt về chi tiêu của chính phủ đồng thời làm giảm nguồn thu từ thuế. Kết quả là nợ công gia tăng hầu như ở khắp mọi nơi. Tuy nhiên, tác động của điều này là khác nhau ở các nước có thu nhập cao và mặt khác là các nước có thu nhập thấp hoặc trung bình. Nhìn chung, các nước OECD có thể tài trợ cho việc gia tăng thâm hụt trong thời kỳ đại dịch và thực hiện các hành động dần dần sau đó, nếu cần, để đưa tỷ lệ nợ trở lại mức mục tiêu. Tuy nhiên, đối với các nước có thu nhập thấp và trung bình, khả năng vay nợ để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu do khủng hoảng gây ra thường bị hạn chế, và tính bền vững của nợ đôi khi cũng đặt trong dấu hỏi.

 Do đó, hậu quả trực tiếp nhất của cuộc khủng hoảng COVID-19 đối với nợ công liên quan đến các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi.

Jose Angel Gurria, Secretary-General of the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) adjusts his glasses as he attends a news conference with representatives of the trade organizations after a meeting in the chancellery in Berlin, Germany, June 11, 2018. REUTERS/Michele Tantussi

      Tiến sĩ Angel Gurría -Tổng thư ký OECD, người ký Bản báo cáo công bốkết quả nghiên cứu ( ảnh Baltic New Network)

1.Phản ứng mạnh mẽ của các nước ECD đối với đại dịch là đúng, nhưng gánh nặng nợ nần ngày càng lớn

Trong năm qua, các chính phủ trên toàn thế giới đã có những hành động nhanh chóng và kiên quyết để đối phó với một cuộc khủng hoảng kinh tế, xã hội và sức khỏe toàn cầu, những điều chưa từng thấy kể từ sau cuộc Đại suy thoái. Hàng nghìn tỷ đô la đã được hướng tới việc hỗ trợ các cá nhân, hộ gia đình và công ty trên khắp thế giới thông qua hỗ trợ thu nhập, mở rộng các chương trình nghỉ ốm vẫn có lương và duy trì việc làm.

Việc bổ sung các bộ công cụ ổn định tự động với hỗ trợ tài chính mạnh mẽ và kịp thời là cần thiết, do quy mô và tính chất chưa từng có của cú sốc. Nếu không có một phản ứng tài khóa quyết định như vậy, thiệt hại về thu nhập và việc làm sẽ lớn hơn và sự gia tăng bất bình đẳng thu nhập lớn hơn.

Hỗ trợ tài khóa, cả tùy ý và thông qua các bộ công cụ ổn định tự động, đã dẫn đến thâm hụt ngân sách lớn, tăng thêm gánh nặng nợ công.

Triển vọng Kinh tế OECD tháng 12 năm 2020 dự đoán rằng tỷ lệ nợ chính phủ trên GDP trung bình sẽ tăng gần 20 điểm phần trăm vào cuối năm 2022 ở các nước OECD. Đây là một bước nhảy vọt chưa từng có trong thời bình. Nợ công gia tăng do cuộc khủng hoảng COVID-19 và những thách thức liên quan ở một số quốc gia OECD, mức trước đại dịch của tỷ lệ nợ trên GDP đã được nâng lên theo các tiêu chuẩn lịch sử, và ở một số nước, sẽ tăng lên mức cao kỷ lục.

Tỷ lệ nợ công thậm chí có thể cao hơn dự kiến, do vẫn chưa chắc chắn đáng kể về tác động kinh tế đầy đủ của cuộc khủng hoảng, nhu cầu về các biện pháp hỗ trợ bổ sung và khả năng xảy ra các khoản nợ tiềm tàng như bảo lãnh khoản vay.

  1. Không có mối đe dọa ngay lập tức đối với tính bền vững của nợ ở các nền kinh tế tiên tiến.

 Chính sách tiền tệ ở các nền kinh tế tiên tiến đã được nới lỏng mạnh mẽ sau khi đại dịch bùng phát, bao gồm cả việc cắt giảm lãi suất chính sách và mua tài sản tài chính, đặc biệt là trái phiếu chính phủ.

Kết quả là lợi tức trái phiếu giảm, từ mức vốn thấp, đã làm giảm đáng kể chi phí xử lý nợ của chính phủ. Mặc dù lợi tức trái phiếu dài hạn tăng trở lại ở nhiều nước OECD trong vài tháng qua, nhưng nhìn chung vẫn ở dưới mức phổ biến trước khi khủng hoảng bắt đầu;

  mong muốn cho phép lạm phát vượt quá các mục tiêu của ngân hàng trung ương để tăng sau một thời gian dài lạm phát dưới mục tiêu, lãi suất dự kiến sẽ vẫn ở mức thấp; điều này được phản ánh trong các đường cong tỉ suất lợi nhuận của các nền kinh tế OECD, vẫn tương đối bằng phẳng.

Mức lãi suất hiện tại và dự kiến trong tương lai thấp sẽ thúc đẩy tính bền vững của nợ. Ở nhiều nền kinh tế tiên tiến, lợi suất thực tế của nợ chính phủ thấp hơn nhiều so với tỷ lệ tăng trưởng GDP theo xu hướng trong lịch sử và tương lai: trên thực tế, lợi suất thực tế dài hạn là âm hoặc gần bằng 0 ở tất cả các nền kinh tế lớn nhất của OECD. Những điều kiện thuận lợi này cho phép hầu hết các nước OECD duy trì hỗ trợ tài chính để đảm bảo phục hồi nhanh chóng và lâu dài.

Tại Liên minh châu Âu, áp lực đối với nợ chính phủ quốc gia sẽ được giảm bớt nhờ kế hoạch phục hồi “Thế hệ tiếp theo của EU”, lên tới 750 tỷ EUR, bao gồm 312 tỷ EUR viện trợ không hoàn lại. Phần lớn các nguồn lực trong kế hoạch dự kiến sẽ hỗ trợ đầu tư công, đặc biệt là cho chuyển đổi xanh và kỹ thuật số, cũng như cải cách cơ cấu quan trọng ở các quốc gia và khu vực EU bị ảnh hưởng nặng nề nhất bởi cuộc khủng hoảng. Tuy nhiên, việc kích hoạt lại các quy tắc tài khóa của EU, vốn đang tạm thời bị đình chỉ, sẽ có nguy cơ buộc phải củng cố tài khóa quá nhanh. Các quy tắc nên được cải cách để cho phép lập trường tài khóa ngược với chu kỳ trong khi vẫn duy trì tính bền vững của tài khóa.

 3.Trong một số trường hợp, cuối cùng cần phải thực hiện hành động để giảm tỷ lệ nợ

Các quốc gia có mức nợ cao chịu sự thay đổi đột ngột bởi tâm lý thị trường  tăng chi phí trả nợ và có thể buộc hợp nhất tài khóa đột ngột và gián đoạn.

Di sản của khoản nợ cao do khủng hoảng để lại cũng có thể hạn chế khả năng kích thích tài khóa trong thời kỳ suy thoái trong tương lai. Trong cả hai trường hợp, chi phí kinh tế và xã hội có thể lớn. Với việc nhu cầu chi tiêu đặc biệt sẽ giảm đi khi đại dịch giảm bớt, thâm hụt ngân sách cũng được cho là sẽ thu hẹp mạnh ở hầu hết các nền kinh tế OECD. Tuy nhiên, tỷ lệ nợ sẽ vẫn cao hơn đáng kể so với trước khủng hoảng trong 10-20 năm tới, ngay cả khi lãi suất vẫn ở mức thấp so với tăng trưởng GDP danh nghĩa. Điều này cho thấy rằng cuối cùng có thể cần phải củng cố tài khóa tùy ý ở ít nhất một số nền kinh tế có nợ cao. Thời gian và quy mô hợp nhất tài khóa tùy ý sẽ khác nhau giữa các quốc gia, tùy thuộc vào điều kiện kinh tế vĩ mô và tài chính. Việc củng cố tài khóa sớm sẽ kìm hãm tăng trưởng, như một số nước OECD đã trải qua sau cuộc Khủng hoảng Tài chính Toàn cầu.

Bằng chứng cho thấy rằng những nỗ lực thành công nhằm giảm nhẹ gánh nặng nợ công đã được thực hiện thông qua các giai đoạn tăng trưởng kinh tế năng động kéo dài. Do đó, các chính phủ nên tìm kiếm sự kết hợp các chính sách nhằm mang lại tăng trưởng bền vững. Một loạt công việc của OECD nhằm giúp xác định các chính sách như vậy, đặc biệt là thông qua Khảo sát kinh tế và báo cáo Tiến tới tăng trưởng của chúng ta, nhưng cũng bao gồm công việc của chúng tavề đầu tư ESG (được nêu trong Triển vọng Tài chính và Kinh doanh năm 2020) và Hợp tác Paris về ngân sách xanh, trong số các hạng mục công việc khác.

Hơn nữa, do việc đạt được tăng trưởng nhanh hơn thông qua cải cách cơ cấu có thể gặp nhiều thách thức nếu không có sự hỗ trợ về tiền tệ và tài khóa, nên quyết tâm chính trị, phân tích và bằng chứng vững chắc cũng như sự phối hợp giữa các bên liên quan chính sẽ rất quan trọng. Thiết lập các quy trình ngân sách nhằm tăng cường các động lực cho việc lập kế hoạch dài hạn thận trọng và cung cấp thông tin toàn diện về tài chính công sẽ giúp hình thành các quyết định về ngân sách và tính bền vững của nợ. Quy mô lớn của các bảo lãnh công, liên quan đến các thỏa thuận phức tạp và các cuộc khủng hoảng, đòi hỏi phải phát triển các tiêu chuẩn và thông lệ báo cáo hợp lý.

Ngoài ra, các chính phủ nên tăng cường làm cho rủi ro tài khóa của mình trong khuôn khổ  để giám sát tốt hơn và chủ động quản lý các khoản bảo lãnh và nắm giữ vốn cổ phần trong các công ty được cứu trợ, cũng như để xác định các rủi ro mới nổi đối với tài chính công. Việc thành lập hoặc củng cố các hội đồng tài khóa độc lập và tạo ra các mục tiêu tài khóa dài hạn có thể hữu ích về mặt này. Nợ công tăng cao cũng đặt ra nhiều thách thức đối với công tác quản lý nợ. Như đã thảo luận trong Triển vọng vay nợ của Nhà nước OECD năm 2021, sự gia tăng trong khoản vay của chính phủ đã làm tăng quy mô và tần suất của các cuộc đấu giá và khiến sự phụ thuộc nhiều hơn vào các công cụ tài trợ ngắn hạn. Mặc dù vay ngắn hạn thường ít tốn kém hơn vay dài hạn, nhưng rủi ro tái cấp vốn cao hơn. Do đó, theo thời gian, các nhà quản lý nợ có thể điều chỉnh phát hành để kéo dài thời gian đáo hạn trung bình của khoản nợ và đa dạng hóa cơ sở nhà đầu tư. Với thời gian đáo hạn kéo dài, bất kỳ sự gia tăng nào của lãi suất sẽ chỉ dần dần dẫn đến gánh nặng dịch vụ nợ

  1. Nợ là một hạn chế đối với phản ứng tài khóa ở nhiều quốc gia mới nổi và đang phát triển

Tình hình tài khóa rất khác nhau ở nhiều thị trường mới nổi và các nền kinh tế đang phát triển, nơi bộ công cụ ổn định tài khóa tự động tương đối yếu và khả năng của các chính phủ trong việc thực hiện một kích thích tài khóa tùy ý thấp hơn nhiều so với ở các nền kinh tế tiên tiến. Kể từ khi khủng hoảng bắt đầu, chi tiêu bổ sung và thu nhập bị bỏ qua chỉ chiếm trung bình khoảng 4% GDP ở các nền kinh tế thị trường mới nổi và chỉ khoảng 1,5% GDP ở các nước thu nhập thấp, so với mức trung bình 16,4% GDP ở các nền kinh tế tiên tiến. Hỗ trợ thông qua vốn chủ sở hữu, các khoản vay và bảo lãnh cũng bị hạn chế hơn nhiều ở các nền kinh tế mới nổi và có thu nhập thấp

            Bản chất tổng hợp của cú sốc COVID-19 – thông qua việc làm giảm nhu cầu nước ngoài và trong nước, đầu tư nước ngoài giảm, giá hàng hóa biến động, doanh thu của chính phủ giảm và yêu cầu chi tiêu công tăng lên – đã làm tổn hại đến khả năng trả nợ của một số chính phủ nước đang phát triển, cho dù hết chân trời trước mắt hoặc lâu dài hơn. Điều này càng làm suy yếu khả năng ứng phó với cuộc khủng hoảng và kêu gọi các phản ứng đồng bộ và quan trọng từ cả các chủ nợ nhà nước và tư nhân: cần phải hành động ngay bây giờ và ngăn chặn các chi phí tiềm ẩn lớn hơn sau này.5. Huy động đa phương là cần thiết để cung cấp thanh khoản, cơ cấu lại nợ chính phủ khi cần thiết và cải thiện tính minh bạch của nợĐể đáp ứng nhu cầu tài chính của các nước đang phát triển và đảm bảo rằng một thỏa thuận phát triển mới xuất hiện sau cuộc khủng hoảng, cộng đồng quốc tế sẽ phải thu hút tất cả các bên liên quan tham gia vào các hành động nhằm giảm gánh nặng nợ và huy động các nguồn lực để tài trợ cho việc khắc phục.

Các hành động quan trọng đã được thực hiện, đặc biệt là Sáng kiến Đình chỉ Dịch vụ Nợ (DSSI), do G20 đưa ra, cho phép 73 quốc gia thu nhập thấp tạm ngừng thanh toán dịch vụ nợ đối với các khoản vay của chính phủ song phương từ tháng 5 đến tháng 12 năm 2020, với các lần gia hạn tiếp theo trước đến tháng 6. và sau đó là đến tháng 12 năm 2021. Ngoài ra, IMF đã triển khai các cơ sở cho vay khẩn cấp lớn với các điều khoản ưu đãi, đồng thời cung cấp dịch vụ giảm nợ cho 28 quốc gia dễ bị tổn thương thông qua Ủy ban Kiểm soát và Cứu trợ Thảm họa. Các ngân hàng phát triển đa phương cũng đã vào cuộc. Tổng cộng, các biện pháp hoan nghênh này đã mang lại thời gian nghỉ ngơi tạm thời cho hơn 100 quốc gia bị ảnh hưởng nặng nề trong đại dịch

Rất quan trọng, các Bộ trưởng Tài chính G20 gần đây đã đồng ý về việc ban hành 650 tỷ Quyền rút vốn đặc biệt, sau đó có thể được cho các nước thu nhập thấp vay lại. hết hạn của các sáng kiến đó. “Khuôn khổ chung về xử lý nợ ngoài DSSI” sẽ cho phép các chính phủ có nợ không bền vững tham gia quá trình tái cơ cấu liên quan đến các chủ nợ song phương chính thức và đối xử tương đương đối với các chủ nợ tư nhân, theo một chương trình của IMF. Cho đến nay, đã có ba quốc gia áp dụng. Việc thực hiện đầy đủ sẽ là điều cần thiết để các quốc gia dễ bị tổn thương nhất giành lại quyền kiểm soát tài chính công của họ. Tuy nhiên, các biện pháp được thực hiện cho đến nay rõ ràng là không đủ. Thứ nhất, bởi vì các chủ nợ tư nhân không tham gia với DSSI, một số nước đang phát triển đã chọn không tham gia các chương trình này vì sợ xếp hạng tín dụng của họ bị hạ cấp. Thứ hai, trong khi thừa nhận tầm quan trọng của các biện pháp này, các nước đang phát triển đã bày tỏ quan ngại của họ và yêu cầu hỗ trợ thêm.

Ví dụ, Liên minh châu Phi kêu gọi gia hạn DSSI hơn hai năm nếu cần thiết và trong các trường hợp cụ thể, để tái cơ cấu nợ có chủ quyền. Căn cứ vào tình hình đa dạng của các quốc gia, hộp công cụ chính sách nên được mở rộng và vượt ra ngoài các quốc gia có thu nhập thấp. Có sự khác biệt lớn giữa các quốc gia về cách các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi huy động nguồn lực, ngay cả trong các khu vực như được nêu rõ trong Triển vọng kinh tế Mỹ Latinh mới nhất và Động lực phát triển của châu Phi. Đối với các quốc gia thu nhập thấp có nợ bền vững không nằm trong Khuôn khổ chung, cú sốc COVID-19 đã làm tăng gánh nặng dịch vụ nợ, ngăn cản họ thực hiện các khoản đầu tư quan trọng cần thiết để đáp ứng nhu cầu của công dân và tiến tới các SDG. Một số nền kinh tế có thu nhập trung bình thường vay từ các chủ nợ chính thức song phương hoặc các ngân hàng đa phương, trong khi những nền kinh tế khác đã có thể thâm nhập thị trường tài chính quốc tế và một số nền kinh tế có thể phát hành phần lớn nợ của họ bằng nội tệ. Các quốc gia có thu nhập trung bình này, không đủ điều kiện cho các sáng kiến G20 và các nước cho vay chủ yếu là từ khu vực tư nhân, phải đối mặt với những thách thức và rủi ro của riêng họ, đặc biệt là nguy cơ tăng lãi suất. Ba hành động chính sách là cần thiết: đảm bảo đủ thanh khoản cho các nước có dung môi nhưng dễ bị tổn thương; sắp xếp hợp lý các quy trình tái cơ cấu nợ khi cần thiết; và trên tất cả các quốc gia đi vay, cải thiện khuôn khổ quản lý nợ, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. tăng cường năng lực cho vay ưu đãi của các tổ chức tài chính quốc tế. Các nước G20 cũng có thể tái phân bổ SDR của họ cho một cơ sở chịu lãi hỗ trợ các nước châu Phi, theo đề xuất của Ủy ban Kinh tế châu Phi. Ngoài ra còn có các lựa chọn chính sách sáng tạo để tài trợ cho việc “xây dựng hướng tới tốt hơn” cần được theo đuổi. Chúng bao gồm hoán đổi trong đó các chủ nợ – bao gồm cả khu vực tư nhân – sẽ đồng ý từ bỏ dịch vụ nợ để đổi lấy đầu tư vào các SDG, đặc biệt là đối với các cam kết đối với khí hậu và thiên nhiên. Việc cải thiện sự phục hồi sẽ cải thiện triển vọng kinh tế và khả năng chống chịu với các cú sốc, đồng thời cũng sẽ mang lại lợi ích cho các chủ nợ. Ngoài ra, việc phát hành trái phiếu xanh xã hội, bền vững với môi trường và có chủ quyền sẽ góp phần huy động nguồn lực để đối mặt với cuộc khủng hoảng COVID-19 hiện nay đồng thời cam kết thực hiện các mục tiêu bền vững dài hạn. Ví dụ, đưa ra các yếu tố liên quan đến môi trường của Viện trợ Phát triển Nước ngoài (ODA) đủ điều kiện cho trái phiếu xanh có chủ quyền của các nền kinh tế tiên tiến có thể góp phần mở rộng đáng kể không gian tài khóa ở các nền kinh tế đang phát triển trong khi duy trì mức ODA. Trong một số trường hợp, điều này có thể không đủ. Khi nghi ngờ tính bền vững, có thể khuyến khích một cách tiếp cận thận trọng để tái cơ cấu nợ với các chủ nợ tư nhân để hạn chế sự gián đoạn và lan tỏa của thị trường. Điều này có thể bao gồm các chương trình mua lại nợ đa phương, và –trong dài hạn – phát triển cơ cấu lại nợ dựa trên quy tắc, cũng như cấu trúc ủy thác, bảo vệ tài sản, tăng cường tín dụng và cải tiến hợp đồng. Những kinh nghiệm gần đây về tái cơ cấu nợ đã chỉ ra rằng các Điều khoản hành động tập thể có thể giúp tạo điều kiện thuận lợi cho việc đàm phán lại với các bên tham gia. Khi họ cơ cấu lại nợ của mình với cả chủ nợ chính thức và tư nhân, khả năng tiếp cận tài chính của họ tạm thời bị giảm trong khi thâm hụt tài khoản vãng lai của họ kéo theo nhu cầu tài chính lớn. Sự mâu thuẫn này phải được giải quyết. Không minh bạch đầy đủ về quy mô và thành phần của các khoản nợ đã cản trở hành động nhanh chóng để cung cấp các khoản giảm nợ cần thiết. Với sự hỗ trợ của chính phủ Vương quốc Anh, OECD gần đây đã khởi động Sáng kiến minh bạch nợ để thu thập, phân tích và báo cáo về mức nợ của các quốc gia thu nhập thấp phù hợp với Nguyên tắc tự nguyện về minh bạch nợ của Viện Tài chính Quốc tế (IIF). Sáng kiến này sẽ làm sáng tỏ các khoản cho vay song phương không rõ ràng trước đây đối với các nước thu nhập thấp. Do đó, các bên liên quan có thể hưởng lợi từ dữ liệu nợ công toàn diện và chính xác, điều này rất quan trọng để các chủ nợ đưa ra quyết định sáng suốt về chính sách nợ và để khu vực công quản lý rủi ro tài chính tốt hơn. Với vai trò là chủ nợ ngày càng tăng của nước này đối với các nước mới nổi và đang phát triển, sự tham gia của Trung Quốc vào sáng kiến này đóng vai trò khá quan trọng vào thành công đó.

5.Kết luậnĐại dịch đang làm gia tăng nợ công ở các nước tiên tiến và đang phát triển, nhưng rủi ro gây ra rất khác nhau

Trong khi hầu hết các nước tiên tiến đang có lãi suất rất thấp và nhu cầu thị trường về nợ công mạnh mẽ (ngoài sự hỗ trợ của các ngân hàng trung ương), thì điều này cũng không đúng với nhiều nền kinh tế đang phát triển và mới nổi. Trong một số trường hợp sau, các điều kiện để phát hành và xử lý nợ chính phủ đã trở nên tồi tệ hơn. Trên thực tế, điều tồi tệ nhất của đại dịch có thể vẫn còn ở phía trước đối với nhiều quốc gia trong số này. Ngay cả ở các nền kinh tế mới nổi đã có thể thâm nhập thị trường vốn để tài trợ cho ứng phó khủng hoảng, không gian tài khóa vẫn bị hạn chế chặt chẽ. Do đó, trong khi hầu hết các nền kinh tế OECD có thể và nên tập trung vào việc duy trì đủ nhu cầu hỗ trợ để mang lại sự phục hồi nhanh chóng và hạn chế ảnh hưởng của sẹo, thì điều đó là không thể đối với nhiều nền kinh tế mới nổi và đang phát triển.

 Kiên nhẫn vẫn là từ khóa đối với hầu hết các quốc gia có thu nhập cao khi cố gắng rút ngắn tỷ lệ nợ công tăng vọt, nhưng hành động phối hợp quốc tế là cần thiết để cung cấp đủ thanh khoản và giảm bớt gánh nặng nợ cho nhiều nền kinh tế đang phát triển và mới nổi. Tiếp cận với vắc xin ở các nền kinh tế đang phát triển và giữ cho thương mại quốc tế cởi mở đều là yếu tố quan trọng để phục hồi vững chắc và phải là một phần của ứng phó với mức nợ ngày càng tăng. Khi cuộc khủng hoảng làm trầm trọng thêm các lỗ hổng sẵn có và làm xói mòn việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, thách thức về nợ và tính bền vững của nó là cơ hội để cộng đồng quốc tế thiết lập một thỏa thuận phát triển mới, dựa trên sự đồng trách nhiệm, nhằm

Nguồn: Tác giả Đỗ Văn Xuân- Trung tâm hội nhập KH&CN quốc tế- Bộ Khoa học và Công nghệ tổng hợp nguồn tin và dịch từ Cổng thông tin điện tử Tổ chức phát triển kinh tế (OECD).