Bài học từ việc hỗ trợ nhà nước về Covid-19 cho vận tải hàng hải- OECD

Trang tin điện tử Trung tâm NC&PT và hội nhập KH&CN quốc tế giới thiệu kết quả nghiên cứu mới nhất của Tổ chức phát triển kinh tế OECD “Bài học từ việc hỗ trợ nhà nước về Covid-19 cho vận tải hàng hải” như dưới đây:

Các gói hỗ trợ của nhà nước đang giúp ngành vận tải biển đối phó với cuộc khủng hoảng Virus Corona. Hỗ trợ của chính phủ có nhiều hình thức nhưng thường không có ràng buộc – và hiếm khi phù hợp với các mục tiêu chính sách lớn hơn. Cần phải suy nghĩ lại. Cuộc khủng hoảng Covid-19 có ảnh hưởng sâu sắc đến ngành vận tải biển. Vận tải hành khách đường biển tại đặc biệt đã bị thất bại nặng nề về khối lượng. Dịch vụ vận tải phà và tàu du lịch tăng mạnh bị ảnh hưởng bởi việc đóng cửa biên giới và các hạn chế khác đối với công dân. Vận tải hàng hóa đường biển cũng phải đối mặt với việc giảm nhu cầu, nhưng vận tải container đặc biệt quản lý để bù đắp bằng cách rút bớt sức tải tàu và tăng giá.

Nhiều chính phủ đã đưa ra các biện pháp hỗ trợ bổ sung cho việc vận chuyển, nói chung là hỗ trợ nhằm mục đích giảm thiểu thiệt hại kinh tế tổng thể từ cuộc khủng hoảng  virus Corona, bao gồm các công cụ có thể có tác động đáng kể đến lĩnh vực vận tải biển, chẳng hạn như thay đổi trong các điều khoản tín dụng xuất khẩu. Ít nhất 13 quốc gia đã thực hiện hỗ trợ của nhà nước đối với lĩnh vực vận tải biển trong những tháng gần đây, theo thống kê sơ bộ về các gói hỗ trợ do ITF tổng hợp (xem bảng). Khoảng không quảng cáo này có thể đánh giá thấp mức hỗ trợ của chính phủ cho việc vận chuyển, vì hiện tại không có thu thập dữ liệu có hệ thống về viện trợ của nhà nước cho lĩnh vực hàng hải. Ngay cả cơ sở dữ liệu viện trợ nhà nước của Liên minh Châu Âu cũng không chứa tất cả các biện pháp hỗ trợ cho ngành vận tải biển, mặc dù các nước thành viên EU phải thông báo viện trợ của nhà nước.

Gói hỗ trợ covid-19 cho công nghiệp vận tải hàng hải ( ảnh OECD)

Sự hỗ trợ của nhà nước để giảm thiểu tác động của Covid-19 đối với vận tải biển phần lớn là hướng đến các công ty phà và vận tải hành trình. Đây là mục tiêu của hơn một nửa số gói viện trợ đã biết, với chín trong số công ty phà nhận được sự hỗ trợ của nhà nước ở Estonia, Phần Lan, Hy Lạp, Ý, Thụy Điển và Vương quốc Anh – các quốc gia cung cấp các phương tiện quan trọng của quốc tế hoặc kết nối nội địa.

Các công ty du lịch được hưởng lợi từ viện trợ ở Vương quốc Anh, Pháp, Hồng Kông (Trung Quốc) và có thể ở Đức trong tương lai gần. Pháp, Hàn Quốc và Đài Bắc Trung Hoa cũng hỗ trợ các công ty vận tải biển container. Các gói hỗ trợ ở các quốc gia khác nhắm mục tiêu đến toàn bộ lĩnh vực vận tải biển, không phải một phân đoạn cụ thể.

Hình thức viện trợ Covid-19 của nhà nước dành cho các công ty vận tải biển là khác nhau. Một số chương trình bù đắp cho nhà khai thác tàu đối với doanh thu bị mất do có tàu nhàn rỗi, ví dụ: vì việc đóng cửa biên giới. Đây là cách tiếp cận đặc biệt là đối với các phà. Việc bồi thường có thể liên quan đến các khoản trợ cấp trực tiếp (như ở Estonia) hoặc thuế miễn trừ (như ở Thụy Điển). Các lược đồ khác nhau về cơ bản theo mức độ lớn của chúng. Ví dụ: lược đồ Estonia cho phép bồi thường tới 80% doanh thu bị bỏ qua của bốn công ty phà (cấp 20 triệu EUR), trong khi chương trình của Thụy Điển cung cấp 9,5 triệu EUR cho mười công ty phà để bù đắp cho chi phí liên quan đến tiền lương, ước tính bằng 10 đến 20% doanh thu bị thiệt hại của họ.

Hầu hết các gói hỗ trợ đều cung cấp hỗ trợ thanh khoản dưới hình thức đảm bảo khoản vay và “thanh khoản miễn phí” từ các ngân hàng nhà nước. Hầu hết các hỗ trợ thanh khoản được cung cấp cho các công ty vận tải biển rất lớn với mức nợ cao hơn lúc trước Covid-19. Các quốc gia khác nhau cũng tạm thời giảm cảng phí (ví dụ: Singapore và Hồng Kông).

Hầu như không có ràng buộc các chương trình viện trợ thường bao gồm các biện pháp bảo vệ để tránh việc các công ty sẽ được bồi thường quá mức. Ngoài ra,tuy nhiên, các chính phủ hiếm khi áp đặt các điều kiện được thiết kế để đạt được các mục tiêu chính sách công khác so với mục tiêu trước mắt là giảm thiểu thiệt hại kinh tế cho lĩnh vực vận tải biển do Covid-19 gây ra. Một ngoại lệ đáng chú ý là Phần Lan. Chính phủ Phần Lan áp đặt ba điều kiện đối với những người nhận viện trợ: đầu tiên, họ phải vận chuyển những sản phẩm “được coi là cần thiết cho an toàn nguồn cung”. Thứ hai, họ phải thể hiện khả năng vận chuyển đủ lớn, được định nghĩa là khả năng di chuyển ít nhất 5.000 tấn mỗi tuần. Thứ ba, họ phải cung cấp các dịch vụ vận tải thông thường, được định nghĩa là các dịch vụ vận hành một số lần mỗi tuần đối với hàng hóa dễ hư hỏng và ít nhất mỗi tháng một lần đối với hàng hóa bền hơn. ngoại lệ là Đức đã dành một phần trong gói hỗ trợ hàng hải cho các tàu mới và đổi mới hàng hải.Mối liên hệ còn thiếu giữa trợ cấp Covid-19 và các mục tiêu chính sách lớn hơn là một phần của hiện tượng lớn hơn.Viện trợ của Nhà nước cho lĩnh vực hàng hải nói chung chỉ tuân theo các điều kiện hạn chế. Giống như hàng không, phần lớn các biện pháp hỗ trợ vận tải biển không bao gồm các điều kiện về kinh tế, xã hội hoặc mục tiêu môi trường.

Hầu hết các quốc gia thậm chí không báo cáo về các tác động của các chương trình viện trợ hàng hải nhà nước. Tại Liên minh Châu Âu, 22 quốc gia đánh thuế trọng tải từ các công ty vận tải biển – một lĩnh vực cụ thể và chế độ thuế hào phóng có thể thay thế thuế thu nhập doanh nghiệp.

Tuy nhiên, chỉ có Na Uy và Bồ Đào Nha có một chương trình thuế trọng tải bao gồm các biện pháp khuyến khích để cải thiện hoạt động môi trường của tàu biển, và chỉ Vương quốc Anh yêu cầu các công ty vận chuyển nhận đào tạo thuyền viên. Việc thiếu các điều kiện nhận hỗ trợ cũng được áp dụng cho các chính sách vận tải biển khác. Liên minh Châu Âu miễn trừ cho các công ty vận tải biển khỏi quy định cạnh tranh của EU, được gọi là Quy chế Miễn trừ  Khối Consortia. Điều này quy định rằng toàn bộ hệ thống giao thông sẽ được hưởng lợi từ miễn trừ, nhưng trên thực tế, Ủy ban Châu Âu đã giới hạn phạm vi của mình đối với việc giảm giá đối với khách hàng, thay vì bất kỳ mục tiêu lớn nào, chẳng hạn như kết nối, độ tin cậy và các dịch vụ.

Viện trợ và thuế của nhà nước

 Ngành vận tải biển được hưởng lợi từ việc miễn thuế trên quy mô rất lớn. Một phần đáng kể các công ty vận tải biển trên thế giới được đưa vào các thiên đường thuế. Hầu hết các tàu mang “cờ thuận tiện” (đăng ký mở) cung cấp các biện pháp xử lý thuế thuận lợi. Nhiều quốc gia có các chế độ hoặc miễn giảm thuế cụ thể cho vận tải biển như thuế trọng tải. Bốn công ty du lịch lớn nhất thế giới đã kiếm được 26 tỷ USD trong những năm 2015-2019. Trong cùng kỳ, họ chỉ phải trả 32 triệu USD tiền thuế. Điều này thể hiện mức thuế hiệu quả không quá 0,1%. Ba trong số những công ty đó, mặc dù có trụ sở chính tại Hoa Kỳ, nhưng lại được hợp nhất ở Panama, Liberia và Bermuda, do đó, họ không đủ điều kiện để nhận được sự hỗ trợ của liên bang Hoa Kỳ theo Đạo luật CARES.

Ủy ban châu Âu đã gửi một tín hiệu tương tự khi khuyến nghị rằng các quốc gia thành viên không nên hỗ trợ tài chính cho các công ty có liên kết với các quốc gia nằm trong danh sách các khu vực pháp lý về thuế bất hợp tác của EU.

Những can thiệp chính trị này đã dẫn đến viện trợ của nhà nước cho các công ty du thuyền theo những cách ít thấy hơn.

Hỗ trợ thanh khoản cho các hãng tàu đến từ các ngân hàng trung ương (ví dụ ở Vương quốc Anh) và các ngân hàng phát triển quốc gia (ở Pháp12), mặc dù các bên nhận có liên kết rộng rãi với các cơ quan đăng ký vận tải biển ở các quốc gia trong danh sách thành viên EU.

Lĩnh vực phà có những vấn đề khác nhau. Các công ty phà hiếm khi phải đối mặt với sự cạnh tranh toàn cầu, thường là lý do chính cho sự hỗ trợ của nhà nước, chẳng hạn như được nêu trong Hướng dẫn Viện trợ Nhà nước Hàng hải của EU năm 2004.

Nhìn chung, EU đã tiếp tục mở rộng các chương trình viện trợ hàng hải thường xuyên của nhà nước, ngoài việc phê duyệt Covid- 19 nhà nước viện trợ cho vận tải biển. Do đó, đã kéo dài những thiếu sót được phân tích trong một báo cáo gần đây của ITF về trợ cấp hàng hải, đó là cạnh tranh thuế, bóp méo thị trường và mở rộng phạm vi

Trợ cấp núp bóng

Cuộc khủng hoảng Covid-19 cũng đã chứng kiến sự xuất hiện của “trợ cấp núp bóng” trong vận tải biển container. Bóng trợ cấp là sự chuyển giao từ người tiêu dùng sang người sản xuất do những hạn chế về cạnh tranh có trong quy định vận chuyển. Đối mặt với việc giảm nhu cầu thương mại container, các hãng vận tải container chính cùng nhau rút bớt sức tải tàu bằng cách hủy các chuyến đi theo lịch trình, được gọi “Những chuyến đi rỗng”. Từ tháng 2 đến tháng 6 năm 2020, khoảng 20 đến 30% lượng tàu container trên các tuyến thương mại chính không hoạt động.Sự khan hiếm được tạo ra một cách giả tạo đã đẩy giá vận chuyển một container lên. Giá cước tăng đặc biệt mạnh trên tuyến thương mại xuyên Thái Bình Dương, nhưng nhiều các tuyến khác cũng tăng mặc dù khối lượng giao dịch container giảm (xem biểu đồ).Do những thay đổi đáng kể về giá cước vận tải, các hãng vận tải container đã thu được lợi nhuận lớn trong thời gian đầu nửa năm 2020. Tỷ suất lợi nhuận của 10 hãng vận tải container chính trong quý 2 năm 2020 là 8,5%, cao nhất kể từ quý 3 năm 2010, theo Alphaliner.Những khoản lợi nhuận này có thể được xem như một khoản trợ cấp núp bóng do người tiêu dùng chi trả. Bằng cách quản lý để đẩy lên giá cao hơn mức của nó trong các điều kiện cạnh tranh, các nhà cung cấp dịch vụ đã làm giảm phúc lợi của người tiêu dùng. Trợ cấp núp bóng này phụ thuộc vào hỗ trợ của nhà nước trong một số trường hợp: ít nhất bốn trong số hãng vận tải container chính cũng được hưởng lợi từ viện trợ Covid-19.Diễn biến này gây lo ngại cho các cơ quan quản lý cạnh tranh. Chính quyền Trung Quốc gần đây đã yêu cầu các nhà vận chuyển giải thích và yêu cầu họ thiết lập lại các dịch vụ đã bị hủy trên tuyến thương mại xuyên Thái Bình Dương.Tại Hoa Kỳ, Ủy ban Hàng hải Liên bang cũng đã thông báo điều tra chiến lược ra khơi trống của các nhà vận chuyển.Tại thời điểm viết bài, Ủy ban Châu Âu chưa (chưa) thực hiện hành động điều tra nhà nước với các công ty vận tải biển

Ảnh: Sơ đồ gia tăng cước phí vận tải biển container tính theo tuần thu thập theo luồng tuyến thương mại ( ảnh OECD)

Sự tham gia của nhà nước tại các công ty vận tải biển

Các gói viện trợ Covid-19  của nhà nước về hàng hải cũng đặt ra câu hỏi về sự tham gia của nhà nước trong các công ty vận tải biển. Các cách tiếp cận khác nhau về vấn đề này tồn tại trên khắp thế giới. Ở hầu hết các nước OECD, xu hướng trong vài thập kỷ qua là giảm sự tham gia của nhà nước vào các công ty thông qua tư nhân hóa và bán cổ phần của chính phủ. Ở các nền kinh tế mới nổi khác nhau, đặc biệt là ở Châu Á, các chính phủ vẫn tích cực tham gia vào hoạt động kinh doanh vận tải biển và các công ty thường thuộc sở hữu nhà nước và là công cụ để thực hiện các mục tiêu của nhà nước.Trên thực tế, một số phân khúc của ngành vận tải biển hiện nay là những lĩnh vực kết hợp. Sáu trong số mười công ty vận tải container chính có cổ đông chính phủ. Đây là ví dụ cho trường hợp của Hapag Lloyd có trụ sở tại Đức và CMA CGM có trụ sở tại Pháp. Với trường hợp CMA CGM, nhà nước có ghế trong hội đồng quản trị công ty và có quyền phủ quyết đối với các quyết định chiến lược nhất định. Một số chính phủ thậm chí nắm giữ phần lớn cổ phần trong những gì được coi là các công ty vận tải container “quốc gia” – đây là trường hợp ở Trung Quốc, Hàn Quốc và Đài Bắc. Ở tất cả các quốc gia này, mối liên kết giữa nhà nước và công ty vận tải container diễn ra thường xuyên, không phân biệt sự tham gia của nhà nước lớn hơn hay nhỏ hơn. EU bắt buộc các quốc gia thành viên bán bất kỳ vốn cổ phần nào trong một doanh nghiệp sau tối đa sáu năm, một quy tắc được nhắc lại trong “Khuôn khổ tạm thời về các biện pháp viện trợ hiện tại của nhà nước để hỗ trợ  nền kinh tế trong thời gian bùng phát Covid-19”.Tuy nhiên, sự hạn chế như vậy đối với sở hữu nhà nước luôn không đượcđược công chúng quan tâm. Sau khi chính quyền thành phố Hamburg của Đức mua một lượng lớn cổ phần (lên đến 36%) tại Hapag Lloyd vào năm 2008 – được Ủy ban Châu Âu xóa vào năm 2009 – để tránh bị Singapore’s Neptune Orient Line tiếp quản; nó có nghĩa vụ phải bán cổ phiếu của mình vào năm 2015 với giá một nửa và trả sớm hơn

Tàu vận tải container ( ảnh minh họa VISTIP)

Hàm ý chính sách

Viện trợ của nhà nước cho lĩnh vực hàng hải trong đại dịch Covid-19 giảm thiểu tiêu cực về kinh tế tác động của khủng hoảng đối với lĩnh vực vận tải biển. Tuy nhiên, nó cũng đặt ra câu hỏi liên quan đến tính nghiêm ngặt của các chính sách của chính phủ đối với các kết quả mong muốn. Những thông tin chi tiết sau đây có thể coi là khởi đầu các điểm để xem xét khung chính sách đối với vận tải biển:} Tăng cường giám sát cạnh tranh. Mức độ hợp nhất và hợp tác trong các phân khúc của ngành vận tải biển tạo ra sự thông đồng hiệu quả để giảm bớt sự cạnh tranh. Gần đây nỗ lực chung của các tuyến công-ten-nơ để loại bỏ công suất thông qua một chiến lược phối hợp các chuyến đi đặt ra nhiều câu hỏi quan tâm đến các cơ quan quản lý cạnh tranh và điều tra xứng đáng.Vận chuyển tàu chợ  yêu cầu giám sát liên tục và hành động sửa chữa khi hành vi không phù hợp xảy ra.Tự do tài trợ cho các hãng tàu chợ bởi Quy chế Miễn trừ Khối Consortia của Liên minh Châu Âu quản lý năng lực chung và trao đổi thông tin dễ bị lạm dụng. Mở rộng phạm vi chính sách cạnh tranh vận tải biển.Chính sách cạnh tranh hàng hải thường được tập trung hạn hẹp vào giá cho khách hàng.Cũng cần tính đến sức mạnh thị trường so với các nhà cung cấp và một loạt các chỉ số liên quan đến chất lượng dịch vụ, kết nối và hiệu suất môi trường.Kêu gọi các đề xuất về xanh hóa chính sách cạnh lành mạnh và viện trợ của nhà nước gần đây được thông báo bởi Ủy ban Châu Âu sẽ được sử dụng để bắt đầu lành mạnh hóa các hướng dẫn viện trợ nhà nước cho vận tải biển EU thuế trọng tải và Quy định Miễn trừ Khối Consortia.Một giải pháp thay thế cho việc mở rộng phạm vi của chính sách cạnh tranh vận chuyển sẽ là nới lỏng hạn chế về sự tham gia của nhà nước vào các công ty.Tạo sân chơi bình đẳng toàn cầu về viện trợ quốc gia về hàng hải. Bao gồm cả vận tải biển trong Trụ cột 2 của Toàn cầu Đề xuất Chống xói mòn cơ sở (“GloBE”) của G20 / OECD sẽ giúp tạo ra một bộ quy tắc áp dụng và các điều kiện có thể so sánh được đối với lĩnh vực này. Đề xuất dự đoán một mức thuế tối thiểu cho các doanh nghiệp đa quốc gia sẽ loại bỏ các ưu đãi để tránh thuế và đặt đáy cho cạnh tranh thuế toàn cầu.Nếu ngành vận tải biển không vào GloBE, các cuộc đàm phán quốc tế về trợ cấp hàng hải và miễn thuế phải được khởi xướng. Ở cấp khu vực, các sáng kiến tích cực hơn để hội tụ thuế có thể được đưa ra. Trong EU, Hướng dẫn Viện trợ Quốc gia Hàng hải liên quan đến các khoản trợ cấp tối đa cho phép và việc miễn giảm thuế có thể được làm rõ và áp dụng chặt chẽ hơn. } Giải quyết các biến dạng thị trường do viện trợ của nhà nước cho lĩnh vực hàng hảiCơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh  nên tránh đưa ra các quyết định làm sai lệch thị trường, như đã xảy ra với các Sự chấp thuận của Ủy ban đối với các chương trình thuế trọng tải bao gồm việc xếp dỡ hàng hóa tại các cảngĐiều này có dẫn đến những lợi thế không đáng có cho các nhóm vận chuyển tích hợp theo chiều dọc và cần được chỉnh lý. } Tập trung viện trợ hàng hải của nhà nước vào các chuỗi cung ứng chiến lược. Viện trợ của nhà nước cho vận tải biển đã gia tăng nhiều thập kỷ qua. Thông thường, việc mở rộng viện trợ không được thúc đẩy bởi các đánh giá khách quan về tiềm năng lợi ích cho nhà cung cấp. Hỗ trợ lĩnh vực hàng hải nên được nhắm mục tiêu chiến lược hơn để giúp đạt được các mục tiêu rộng hơn là giảm thiểu tổn thất cho người nhận. Gói Covid-19 của Phần Lan cung cấp một ví dụ bằng cách liên kết viện trợ của nhà nước với mục tiêu chính sách của an ninh nguồn cung.

Nguồn: Đỗ Văn Xuân_ Trung tâm NC&PT hội nhập KH&CN quốc tế dịch liên kết nguồn tin từ OECD