Nâng cấp cải tiến công nghiệp vì tăng trưởng xanh ở Trung Quốc – Phần 3

Trang thông tin điện tử Trung tâm Nghiên cứu và Phát triển hội nhập KH&CN quốc tế xin giới thiệu bài nghiên cứu của Tổ chức Phát triển kinh tế OECD -Nâng cấp cải tiến công nghiệp vì tăng trưởng xanh ở Trung Quốc- Phần 3

CHUYÊN ĐỀ TẬP TRUNG VÀO LĨNH VỰC MÔI TRƯỜNG

Trung Quốc cần triển khai một loạt các công cụ chính sách hiệu quả hơn về chi phí

Khi Trung Quốc đối mặt với những thách thức về môi trường trong Kế hoạch 5 năm lần thứ 13 và hơn thế nữa, Trung Quốc sẽ cần triển khai một loạt các công cụ chính sách hiệu quả và hiệu quả hơn. Sự phụ thuộc vào các phương pháp tiếp cận từ trên xuống, các phương pháp tiếp cận chỉ huy và kiểm soát và trợ cấp có thể có hiệu quả trong giai đoạn đầu của phát triển kinh tế, nhưng chúng kéo theo chi phí cao, và chúng làm giảm hoặc loại bỏ các động lực cho phát triển công nghệ sạch hơn. Khi phạm vi các nguồn ô nhiễm ngày càng nhiều, đa dạng và phức tạp, chính sách môi trường phải giải quyết thách thức này bằng cách triển khai một loạt các các công cụ chính sách hiệu quả hơn về chi phí. Điều này cho thấy rằng các cơ hội nên được tìm kiếm để thực hiện sử dụng nhiều hơn các công cụ dựa trên thị trường trong hỗn hợp chính sách tổng thể. Trung Quốc đã và đang thử nghiệm kinh doanh phát thải chất ô nhiễm tại hơn mười tỉnh thí điểm kể từ năm 2007; một số tỉnh cũng có tình nguyện một số thành phố và quận của họ tham gia vào các cuộc thử nghiệm. Mặc dù thách thức vẫn còn, việc thiết lập một kế hoạch buôn bán khí thải carbon trên toàn quốc đã sớm được triển khai trong năm 2017 và việc thông qua Luật Thuế Bảo vệ Môi trường là những bước quan trọng theo hướng này.  Đã có một cuộc tranh luận kéo dài ở các nước OECD về giá trị và hạn chế tương đối của các công cụ điều tiết và dựa trên thị trường. Trong thực tế, chúng thường được sử dụng kết hợp. Trong trường hợp như vậy , thách thức quan trọng là làm thế nào để thiết kế chúng để tối đa hóa sức mạnh tổng hợp. Hầu hết các nước OECD tiếp tục phụ thuộc nhiều vào các cách tiếp cận quy định, phần lớn là vì sự rõ ràng và dễ dự đoán mà chúng cung cấp cho cả các quan chức chính phủ và doanh nghiệp. Tuy nhiên, việc thiết kế các quy định hiệu quả và hiệu quả đặt ra một số thách thức, bao gồm: cần khắc phục tình trạng bất cân xứng thông tin; những khó khăn khi nhắm mục tiêu nguồn chính xác của thiệt hại về môi trường; và rủi ro rằng các yêu cầu không linh hoạt làm tăng chi phí và không hỗ trợ khuyến khích đổi mới khi đã đạt được sự tuân thủ.Lợi thế chính của các công cụ dựa trên thị trường là các động lực mà chúng cung cấp để tìm ra các phương pháp tiếp cận đổi mới, ít chi phí nhất để đáp ứng các yêu cầu về môi trường. Tuy nhiên, họ thường phải đối mặt với sự phản đối bởi vì họ áp đặt một cách rõ ràng một mức giá cho một hoạt động, trong khi các quy định chỉ ngầm hiểu làm như vậy. Việc sử dụng các công cụ dựa trên thị trường cũng có thể dẫn đến một số mất kiểm soát đối với các nhà quản lý nơi việc cắt bỏ chính xác được diễn ra. Điều kiện tiên quyết quan trọng để áp dụng hiệu quả các công cụ dựa trên thị trường là cải cách của bất kỳ khoản trợ cấp nào có thể phủ nhận tác động của chúng. Điều này đặc biệt đúng với trường hợp trợ cấp cho nhiên liệu hóa thạch cung cấp động lực cho việc tạo ra KNK và các chất gây ô nhiễm không khí cục bộ như SOx và NOx.Những khoản trợ cấp như vậy thường không hiệu quả về mặt kinh tế và làm tiêu hao các nguồn lực công cũng như gây hại cho môi trường. Cùng với Hoa Kỳ, Trung Quốc đã trải qua cuộc bầu cử tự nguyện đầu tiên xem xét trợ cấp nhiên liệu hóa thạch trong G20 năm 2016 và xác định chín chính sách hỗ trợ nhiên liệu hóa thạch ưu tiên cải cách. Hầu hết những vấn đề này đều quan tâm đến việc miễn thuế tiêu thụ đặc biệt hoặc thuế sử dụng đất có lợi cho nhiên liệu hóa thạch, trong khi các nhiên liệu khác liên quan đến năng lượng hoặc sản xuất nhiệt và vận chuyển. Thực hiện các khuyến nghị của đánh giá đồng cấp sẽ là một bước quan trọng trong việc nâng cao chi phí môi trường trong các lĩnh vực sử dụng nhiều năng lượng và giảm các động cơ gây ô nhiễm. Nó cũng sẽ thiết lập một cơ sở tốt hơn để áp dụng các công cụ dựa trên thị trường vào năng lượng và các lĩnh vực liên quan. Các công cụ chính sách môi trường dựa trên thị trường chính là thuế và giấy phép có thể giao dịch.Thuế môi trường tạo ra sự chắc chắn về giá của ô nhiễm, nhưng lượng ô nhiễm sẽđược giảm là không chắc chắn và sẽ phụ thuộc vào cách người sản xuất và người tiêu dùng phản ứng với thuế. Ngược lại, giấy phép có thể giao dịch cung cấp sự chắc chắn về mục tiêu môi trường chứ không phải về giá cả.Cả hai cách tiếp cận đã giúp giảm phát thải không khí từ khu vực công nghiệp một cách hiệu quả về chi phí. Vì ví dụ, người ta ước tính rằng, ở Mỹ, việc thay đổi chế độ kiểm soát SOx từ các tiêu chuẩn đối với hệ thống giấy phép có thể giao dịch đã giúp giảm chi phí tuân thủ từ 153 – 358 USD triệu (Anthoff và Hahn, 2010). Việc áp dụng thuế NOx ở Thụy Điển, đáng kể thúc đẩy việc đạt được mục tiêu giảm phát thải, phần lớn là nhờ sự đổi mới dẫn đến việc các công ty Thụy Điển lấy ra một số lượng lớn các bằng sáng chế (OECD, 2013). Tuy nhiên, các giấy phép có thể giao dịch được thiết kế riêng có thể là công cụ đặc biệt hữu ích để thực hiện các mục tiêu của giảm phát thải và thoát khỏi nhà máy.  OECD đã tiến hành phân tích sâu rộng các công cụ chính sách môi trường. Để tối ưu hóa thiết kế của họ từ các quan điểm chính sách kinh tế và môi trường, nó cho thấy rằng, trong phạm vi năng lực thể chế cho phép, cần lưu ý các tiêu chí sau:· Hiệu quả về môi trường – khả năng đạt được các mục tiêu về môi trường với mộtđộ chắc chắn cao.· Tính linh hoạt – mức độ mà chính sách dành cho công ty (hoặc người tiêu dùng)lựa chọn các phương tiện hiệu quả nhất về chi phí để đạt được mục tiêu môi trường; ít hơn các can thiệp chính sách theo quy định mang lại nhiều cơ hội hơn cho các ý tưởng mới, đổi mới sáng tạo và áp dụng công nghệ.· Khả năng dự đoán – tính nhất quán, độ tin cậy và tính rõ ràng của các tín hiệu chính sách hiện tại và tương lai có thể ảnh hưởng đến chi phí tuân thủ cũng như đầu tư, đổi mới và cuối cùng tăng năng suất. Sự chắc chắn về các yêu cầu trong tương lai cung cấp động lực mạnh mẽ hơn để áp dụng chiến lược giảm thiểu cho dài hạn.· Hiệu quả động (hoặc chiều sâu) – mức độ mà một công cụ chính sách tiếp tục đưa rakhuyến khích tìm kiếm các lựa chọn giảm thiểu rẻ hơn, đặc biệt là thông qua đổi mới.· Thân thiện -cạnh tranh – tránh các chính sách bóp méo cạnh tranh bằng cách tạo lợi thế các công ty đương nhiệm so với những người mới tham gia tiềm năng hiệu quả hơn, bao gồm: bằng cách thiết lập gánh nặng hành chính khi gia nhập mới; các yêu cầu về môi trường khắt khe hơn đối với các công ty mới; và cung cấp phép và cho phép với các điều khoản ưu đãi cho các công ty hiện có – “grandfathering”· Tối thiểu Chi phí hành chính – cho chính phủ và các công ty

Giải quyết các thách thức về môi trường trong lĩnh vực công nghiệp theo mục tiêu và theo cách mạch lạc

Ở các nước OECD, giấy phép môi trường là công cụ cơ bản để chuyển các chính sách môi trường thành các yêu cầu rõ ràng và có thể thực thi đối với công nghiệp và các nguồn gây ô nhiễm cố định. Ở nhiều nước OECD, họ đang giúp thúc đẩy quá trình hiện đại hóa công nghiệp bằng cách liên kết các yêu cầu về giấy phép với việc sử dụng các công nghệ hiện có tốt nhất. Tuy nhiên, một cách tiếp cận có thể không khả thi hoặc không hiệu quả về chi phí ở các nền kinh tế mới nổi và các cách liên kết thay thế tiêu chuẩn khí thải trong giấy phép với mục tiêu chất lượng môi trường đã phát triển. Trung Quốc đã thử nghiệm các thí điểm buôn bán khí thải (chất gây ô nhiễm) kể từ năm 2007, mặc dù thành công hạn chế. Nó cũng nhằm mục đích khởi động một nền tảng giao dịch phát thải carbon trên toàn quốc vào năm 2017, dần dần bao gồm tám ngành công nghiệp sử dụng nhiều năng lượng, cụ thể là hóa dầu, hóa chất, vật liệu xây dựng, sắt thép, kim loại màu, giấy, sản xuất điện và hàng không.Trong khi đó, chính phủ Trung Quốc đã công nhận rằng hệ thống cấp phép môi trường hiện tại là thiếu sót, và đã và đang nỗ lực để làm cho nó hoạt động tốt hơn. Vào ngày 10 tháng 11 năm 2016, Hội đồng Nhà nước đã thông qua một kế hoạch thực hiện để thiết lập một hệ thống giấy phép mới. Nó đặt ra mục tiêu cấp giấy phép cho tất cả các nguồn ô nhiễm cố định năm 2020. Kinh nghiệm của các nước OECD, đặc biệt là Liên minh Châu Âu, có thể cung cấp những bài học hữu ích về vấn đề này. Vì việc cấp giấy phép có thể là một công việc phức tạp và tốn nhiều nguồn lực, các yêu cầu phải được phân biệt theo quy mô, vị trí và tác động môi trường tiềm tàng của các nguồn ô nhiễm. Nhiều quốc gia OECD phân biệt giữa các nhà máy lớn, có khả năng gây nguy hiểm đòi hỏi một giấy phép tùy chỉnh để hoạt động và các nhà máy nhỏ hơn, ít nguy hiểm hơn phải nộp khai báo trước khi bắt đầu hoạt động, và sau đó tuân thủ các điều kiện ràng buộc chung đã được công thức cho kiểu lắp đặt đó. Ở các nước như Pháp và Hà Lan, chỉ có khoảng 10% việc lắp đặt phải có giấy phép dành riêng cho từng cơ sở (OECD, 2009).Đối với các giấy phép dành riêng cho cơ sở, hai mô hình khác nhau đã được tuân theo ở các nước OECD. Một vài các quốc gia như Hoa Kỳ cấp giấy phép riêng cho không khí, nước, chất thải và các phương tiện môi trường khác tại cùng một cơ sở. Các quốc gia khác, đặc biệt là trong Liên minh Châu Âu, cấp một giấy phép duy nhất cho một cơ sởnhằm mục đích xử lý tất cả các yêu cầu về môi trường theo cách tích hợp. Ưu điểm chính của tích hợp đối với các giấy phép dành riêng cho phương tiện là chúng tránh được rủi ro chuyển giao vấn đề từ môi trường trung gian sang môi trường khác. Ví dụ: tùy thuộc vào công nghệ được áp dụng mà nỗ lực tiết kiệm nước có thể dẫn đến việc sử dụng năng lượng nhiều hơn. Ngoài ra, các giấy phép tích hợp có thể thúc đẩy sự gần gũi hơnsự hợp tác giữa các ban trong các Bộ Môi trường, một sự cân nhắc có liên quan đếntrường hợp của Trung Quốc. Trước khi các nhà vận hành nhà máy nộp đơn xin giấy phép môi trường, họ phải trải qua một cuộc kiểm tra môi trường đánh giá tác động (EIA). Đây là trường hợp của các nhà máy mới hoặc các sửa đổi đáng kể của các nhà máy. Phạm vi chính xác của đánh giá tác động môi trường cần được xác định trên cơ sở sàng lọc sơ bộ tác động môi trường tiềm ẩn, nhưng một Đánh giá tác động môi trường mạnh mẽ phải là điều kiện tiên quyết trước khi một lắp đặt nguy hiểm nhận được giấy phép. Trong những trường hợp như vậy, có những liên kết quan trọng giữa thông tin được sử dụng và các đánh giá được thực hiện trong đánh giá tác động môi trường và việc cho phép, và rõ ràng có những lợi thế trong đảm bảo tính nhất quán giữa hai quy trình. Tuy nhiên, một đánh giá gần đây về môi trường việc thực thi ở các tỉnh của Trung Quốc cho thấy rằng các yêu cầu về đánh giá tác động môi trường chưa được hệ thống hóa được thực thi. Các nhà chức trách Trung Quốc gần đây đã nhận ra rằng mối liên hệ giữa EIA và việc cấp phép cần được tăng cường. Trong số những thứ khác, điều này sẽ giúp đảm bảo rằng các yêu cầu đối với quy hoạch không gian và các khu chức năng sinh thái đã được tôn trọng, và việc xây dựng mới hoặc mở rộng các cơ sở được đặt tại các khu vực giảm thiểu rủi ro đối với sức khỏe và môi trường. Việc thực hiện đầy đủ hệ thống cấp phép trong giai đoạn Kế hoạch 5 năm lần thứ 13 có ý nghĩa quan trọng trong một số khía cạnh. Đầu tiên, hệ thống đặt ra các quy tắc rõ ràng và có thể dự đoán được để những người gây ô nhiễm cho những gì là hợp pháp và những gì không hợp pháp. Thứ hai, như một công cụ cơ bản để quản lý môi trường giấy phép có thể đan xen một chuỗi các công cụ quản lý khác, chẳng hạn như tiêu chuẩn, đánh giá tác động môi trường, thuế ô nhiễm (được thay thế bằng thuế môi trường), kiểm soát tổng phát thải và kinh doanh phát thải. Thứ ba, từ quan điểm của cải cách quy định, giấy phép có thể giúp cải thiện sự phối hợp nội bộ trong MEP bằng cách thiết lập một cơ chế được thể chế hóa để chia sẻ thông tin và phối hợp quản lý. Tuy nhiên, để làm cho hệ thống cấp phép hoạt động hiệu quả những thách thức quan trọng vẫn còn và đồng thời cần nỗ lực để cải cách quản lý điều tiết về môi trường. Một lĩnh vực khác, nơi tồn tại các cơ hội để có sự nhất quán hơn về chính sách môi trường liên quan đến khu vực sản xuất là nền kinh tế vòng tròn và các mô hình công nghiệp đạt được nhiều nguồn lực hơn hiệu quả bằng cách tích hợp đầy đủ chất thải như một nguồn tài nguyên trong chu trình sản xuất thông qua các quy trình khép kín.Trung Quốc đã đi đầu trong các phát triển trong lĩnh vực này nhằm mục đích giảm thiểu, tái sử dụng và tái chế vật liệu trong nền kinh tế. Theo định hướng trong Kế hoạch 5 năm lần thứ 13, NDRC đã xây dựng thông tư Kế hoạch hàng đầu cho một nền kinh tế trong năm 2016-2020. Thông tư Công nghiệp là trung tâm của Nền kinh tế, và các chính sách được thiết kế tốt trong khuôn khổ này có thể giúp giảm nhu cầu về các nguồn lực cần thiết để sản xuất các sản phẩm công nghiệp, củng cố các động lực tái chế và đẩy nhanh quá trình chuyển đổi sang lĩnh vực xanh hơn và hiệu quả hơn. Ví dụ, tái chế nhiều hơn thép có thể tạo điều kiện sử dụng rộng rãi hơn công nghệ sản xuất ít gây tổn hại đến môi trường và giảm phát thải từ lĩnh vực này Một ví dụ khác là sự phát triển hơn nữa của các khu công nghiệp sinh thái (EIP) nhằm tập hợp các công ty hoặc các cụm công nghiệp bổ sung cho nhau và trong đó các sản phẩm phụ hoặc phần còn lại của một doanh nghiệp được sử dụng như một đầu vào nguồn lực của một doanh nghiệp khác, tác động kinh tế lẫn nhau và lợi ích môi trường. Trung Quốc đã thí điểm các dự án EIP từ đầu những năm 2000 (theo Bộ Bảo vệ Môi trường, Bộ Thương mại và Bộ Khoa học và Công nghệ). Các nước OECD đã thông qua luật yêu cầu các nhà máy công nghiệp và các nhà máy khác phải tiết lộ thông tin về việc họ thải các chất ô nhiễm ra môi trường. Trong số những điều khác, việc này làm cho các nhà máy công nghiệp có trách nhiệm hơn đối với cộng đồng địa phương, cải thiện việc giám sát phát thải chất ô nhiễm, và tăng cường cơ sở cho việc xây dựng và đánh giá chính sách. Ở Hoa Kỳ, việc này dưới dạng Kiểm kê Giải phóng Độc tố (thành lập năm 1986) và ở Liên minh Châu Âu, Giải phóng và Chuyển giao Chất gây ô nhiễm Đăng ký (thực hiện đầy đủ trong năm 2009). OECD hỗ trợ phát triển và thực hiện PRTR bằng cách phát triển các hướng dẫn kỹ thuật và kiểm tra cách PRTR có thể giúp theo dõi tiến trình hướng tới đạt được một số Mục tiêu Phát triển Bền vững. Một đánh giá gần đây của OECD về PRTR mà Trung Quốc thành lập năm 2011 cho thấy rằng có thể có lợi ích chung nếu Trung Quốc đã tham gia vào công việc của OECD về PRTR (Hasegawa và cộng sự, 2016).

HẾT PHẦN 1

Trang tin sẽ tiếp tục giới thiệu quý độc giả Phần 4 của bài viết này vào ngày 23/05/2022. Mời quý vị đọc giả chú ý đón đọc!

Nguồn: Trung tâm NC&PT hội nhập KH&CN quốc tế dịch và liên kết nguồn tin từ Cổng thông tin điện tử của Tổ chức phát triển kinh tế OECD

https://www.oecd.org/greengrowth/Industrial_Upgrading_China_June_2017.pdf

Nguồn: