Nâng cấp cải tiến công nghiệp vì tăng trưởng xanh ở Trung Quốc – Phần 4

Trang thông tin điện tử Trung tâm Nghiên cứu và Phát triển hội nhập KH&CN quốc tế xin giới thiệu bài nghiên cứu của Tổ chức Phát triển kinh tế OECD -Nâng cấp cải tiến công nghiệp vì tăng trưởng xanh ở Trung Quốc- Phần 4

CHUYÊN ĐỀ TẬP TRUNG VÀO LĨNH VỰC MÔI TRƯỜNG

Việc thực thi luật môi trường chặt chẽ hơn vừa có thể cải thiện điều kiện môi trường và hỗ trợ tái cơ cấu lĩnh vực công nghiệp Bất chấp những nỗ lực của chính phủ trung ương nhằm tăng cường các chính sách môi trường, tác động và việc thực thi luật pháp cần được tăng cường. Việc thực thi không đầy đủ các luật môi trường đã cung cấp một cách hiệu quả một khoản trợ cấp ngầm cho các doanh nghiệp liên quan; họ đã được phép bỏ qua các khoản chi cần thiết để tuân thủ các yêu cầu về môi trường. Không thực thi các yêu cầu về môi trường tại các nhà máy gây ô nhiễm nặng cũng đã giúp trì hoãn việc thoát khỏi các doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả trong lĩnh vực công nghiệp, làm trầm trọng thêm tình trạng thừa năng lực và môi trường kém kết quả hoạt động của ngành. Kết quả là, các công ty ít gây ô nhiễm hơn đã phải chịu bất lợi. Một trong những yếu tố chính dẫn đến việc thực thi môi trường yếu kém là vai trò của các tỉnh và các cơ quan chức năng cấp địa phương đã tham gia vào việc cản trở việc thực thi pháp luật về môi trường. chính quyền các tỉnh và địa phương có trách nhiệm chính trong việc thực thi pháp luật môi trường. Đồng thời, doanh nghiệp địa phương đóng vai trò chủ đạo trong việc đạt các chỉ tiêu kinh tế và tạo ra một một phần doanh thu chính cho chính quyền địa phương. Có xung đột lợi ích rõ ràng. Trong một thời gian dài, chính quyền nhiều địa phương ưu tiên kinh tế hơn các mục tiêu chính sách môi trường và sử dụng sự giám sát của họ đối với Cơ quan Bảo vệ Môi trường để bảo vệ các doanh nghiệp địa phương khỏi các hành động nhằm đảm bảo sự tuân thủ của họ với luật môi trường. Chính phủ Trung Quốc đã tìm cách giải quyết vấn đề này bằng cách tăng cường vai trò của việc đạt được các mục tiêu kinh tế và môi trường trong việc thực hiện quản lý và phát triển sự nghiệp của lãnh đạo địa phương. Mặc dù các biện pháp mới này đã giúp cải thiện việc tuân thủ các yêu cầu về môi trường,người ta nhận ra rằng cần có các biện pháp tiếp theo. Như vậy,  Luật Bảo vệ môi trường mới năm 2014 tăng cường các hình phạt đối với các vi phạm môi trường, bao gồm cả việc hạn chế khả năng tiếp cận tín dụng và giảm thuế. Có bằng chứng cho thấy nó đã giúp thực thi nghiêm ngặt hơn ở một số tỉnh. Tuy nhiên, trong năm 2016, Trung ương đã cử các đoàn thanh tra môi trường đến các tỉnh để đánh giá mức độ thực thi của họ đối với các luật và quy định về môi trường. Các đội này có ảnh hưởng đáng kể và mục tiêu là thanh tra tất cả các Tỉnh ít nhất một lần vào cuối năm 2017. Lần đầu tiên vòng kiểm tra đã phát hiện một số vi phạm nghiêm trọng và dẫn đến việc áp dụng các biện pháp trừng phạt, bao gồm phạt tiền, giam giữ và xử lý kỷ luật ĐảngTrong khi các đoàn thanh tra môi trường đang giúp xác định và chấn chỉnh môi trườngnhững thất bại trong thực thi, chúng là một biện pháp đặc biệt. Thách thức trong tương lai sẽ là phát triển một cách tiếp cận có hệ thống để thực thi môi trường. Kinh nghiệm của OECD cho thấy rằng điều này nên liên quan đến việc phát triển một tổ hợp thích hợp của ba hoạt động chính:· Thúc đẩy sự tuân thủ – các hoạt động khuyến khích sự tuân thủ nhưng không liên quan đến các biện pháp trừng phạt đối với việc không tuân thủ; ví dụ. phổ biến thông tin, hỗ trợ kỹ thuật, quy định và khuyến khích tài chính. Việc chuẩn bị các giấy phép tùy chỉnh mang lại cơ hội cho cơ quan quản lý để giải thích sự cần thiết và lợi ích của việc tuân thủ. Một thách thức đáng kể là làm thế nào giao tiếp với các doanh nghiệp vừa và nhỏ chịu sự ràng buộc quy tắc chung. Nhiều nước OECD nhận thấy rằng việc sử dụng các công cụ truyền thông nhấn mạnh lợi ích kinh tế của việc tuân thủ thường là hiệu quả nhất · Giám sát tuân thủ – thu thập và phân tích thông tin về tình trạng tuân thủ. Việc nàycó thể thông qua các cuộc thanh tra, kiểm tra hoặc điều tra của chính phủ, giám sátchất lượng môi trường xung quanh, tự giám sát và báo cáo bởi các đơn vị được quản lý, và giám sát công dân. Một thách thức chính đối với các chính phủ là làm thế nào để sử dụng nguồn lực thanh tra khan hiếm một cách hiệu quả nhất. Nhiều nước OECD hiện sử dụng phương pháp tiếp cận dựa trên rủi ro phân tích một số loại rủi ro: mức độ rủi ro môi trường; tiềm năng sự tiếp xúc của các quần thể hoặc hệ sinh thái nhạy cảm; và rủi ro không tuân thủ dựa trên lịch sử tuân thủ của công ty.· Thực thi – các hành động để buộc người vi phạm quay trở lại việc tuân thủ các yêu cầu,khắc phục thiệt hại đã gây ra và áp dụng các biện pháp trừng phạt đối với người vi phạm. Hầu hết các quốc gia đều tuân theo một trình tự các hình phạt ngày càng nghiêm khắc có thể bao gồm: cảnh cáo không chính thức hoặc chính thức; xử phạt hành chính; và các chế tài pháp lý dân sự hoặc hình sự. Nhiều nước OECD hiện nay tìm cách thiết lập các hình phạt tài chính ở mức tương xứng với lợi ích kinh tế do việc không tuân thủ mang lại. Khi một kế hoạch không tuân thủ các yêu cầu về môi trường sau một thời gian hợp lý và tiếp tục gây ra mối đe dọa cho sức khỏe hoặc môi trường, tạm thời và việc đóng cửa vĩnh viễn nên được xem xét.  Điều kiện tiên quyết quan trọng cho một chế độ thực thi và môi trường hiệu quả, là kiểm kê toàn diện và chính xác của các công ty tuân theo quy định và được quản lý tốt các luồng thông tin, trong và giữa các cơ quan quản lý có liên quan. Đánh giá tác động môi trường và thủ tục cấp phép cho phép các công ty mới được xác định. Tuy nhiên, khi thiết lập một hệ thống mới, việc kiểm kê phải được thực hiện bởi tất cả các công ty tuân theo quy định. Việc kiểm kê phải bao gồm các thông tin chính như quy mô của cơ sở, các rủi ro tiềm ẩn, các biện pháp kiểm soát ô nhiễm được áp dụng, sự tuân thủ hồ sơ của công ty, v.v. Hiệu lực và hiệu quả của việc thực thi và tuân thủ về môi trường cũng chịu ảnh hưởng của khuôn khổ thể chế mà các hoạt động này được lồng ghép trong đó.  Một thách thức chính là phải đảm bảo rằng các cơ quan thanh tra môi trường được che chắn khỏi ảnh hưởng quá mức của các chính quyền địa phương. Hệ thống quản trị môi trường theo ngành dọc được áp dụng vào năm 2017 để giám sát và tăng cường thực thi pháp luật dưới chính quyền cấp tỉnh đánh dấu một bước quan trọng về vấn đề này. Một vấn đề thể chế khác liên quan đến mối quan hệ giữa cấp phép và kiểm tra trong quy định về môi trường . Để tránh mọi xung đột lợi ích tiềm ẩn, nhiều quốc gia phân bổ các trách nhiệm này cho các tổ chức hoặc đơn vị khác nhau.Việc thiết kế và thực thi các chính sách môi trường hiệu quả hơn đòi hỏi một sự tăng cường quản trị môi trường Kế hoạch 5 năm lần thứ 13 đặt trọng tâm ngày càng cao vào việc tăng cường quản trị môi trường. Có một số khía cạnh đối với thách thức này: tổ chức các thể chế môi trường quốc gia; việc điều phối các chính sách môi trường giữa các cấp chính quyền; và chính sách khác điều phối môi trường ở cấp quốc gia; và các mối quan hệ giữa chính phủ, công chúng và các bên liên quan khác. Phản ánh tầm quan trọng ngày càng tăng của các vấn đề môi trường, hiện trạng cơ quan môi trường quốc gia Cơ quan môi trường ở Trung Quốc đã được củng cố đáng kể trong 10 năm qua. Nó đã phát triển từ Cơ quan Bảo vệ Môi trường quốc gia đến Bộ Bảo vệ Môi trường (MEP) với một Bộ trưởng là thành viên của Quốc vụ viện. Điều này đã giúp cải thiện môi trườngtừ tiếng nói trong chính phủ. Tuy nhiên, MEP vẫn còn nhỏ và có nguồn lực kém với đội ngũ nhân viên khoảng 300. Sự thiếu hụt nghiêm trọng các nguồn lực tạo thành một thách thức đối với MEP để giải quyết vấn đề ngày càng các vấn đề môi trường phức tạp. Ngược lại, Bộ Môi trường Cộng hòa Séc với dân số 10,5 triệu người đã gấp đôi số nhân viên của Trung Quốc. Trách nhiệm đối với các vấn đề môi trường ở cấp quốc gia không chỉ là trách nhiệm củaMEP. Các trách nhiệm về môi trường được chia nhỏ và được chia sẻ giữa một số cơ quan bao gồm Các Bộ Tài nguyên Nước, Đất đai và Tài nguyên và Nông nghiệp,Tổng cục Hải dương và Tổng cục Quản lý Lâm nghiệp quốc gia. NDRC chịu trách nhiệm về khí hậu và các chính sách năng lượng hiệu quả. Các trách nhiệm về môi trường cũng thường bị phân tán ở các nước OECD và không có “mô hình thực hành tốt nhất” duy nhất. Như ở nhiều quốc gia, có những cơ hội để cải thiện phối hợp trong MEP và giữa MEP với các Bộ / cơ quan khác về trách nhiệm bảo vệ môi trường. Đồng thời, một câu hỏi vẫn được đặt ra là liệu tổ chức hiện tại ở Trung Quốc có tối ưu, đặc biệt là từ quan điểm phát triển các phương pháp tiếp cận tích hợp và chặt chẽ hơn với chính sách môi trường trong các lĩnh vực ví như việc cấp phép môi trường.Các điều chỉnh quan trọng cũng đã được thực hiện để tối ưu hóa cấu trúc quản trị của MEP. Trong Năm 2016, ba bộ phận mới chịu trách nhiệm quản lý môi trường không khí, nước và đất được thành lập, thay thế các bộ phận ban đầu về tổng kiểm soát phát thải và ngăn ngừa ô nhiễm. Điều này thể hiện sự chuyển hướng sang một khái niệm mới về quản lý các yếu tố môi trường. Tuy nhiên, một “ma trận” cấu trúc vẫn được duy trì cho các bộ phận khác nhau của MEP, các thủ tục quy định và quản lý các vấn đề môi trường. Cần nỗ lực hơn nữa để cải thiện việc chia sẻ thông tin và sự phối hợp giữa các bộ phận trong MEP (Chen 2016). Nhiều nước OECD hiện đã tách các chức năng chính sách và quản lý thành các các tổ chức ở cấp quốc gia. Các Bộ Môi trường thường chịu trách nhiệm về chính sách và hợp tác quốc tế về môi trường. Cơ quan Môi trường thường chịu trách nhiệm về thông tin môi trường, giám sát đánh giá tác động môi trường và cấp phép, và để thực thi môi trường và sự tuân thủ. Một ưu điểm quan trọng của kiểu sắp xếp này là nó giúp tránh can thiệp vào thông tin môi trường và các hành động thực thi, do đó nâng cao tính toàn vẹn và độ tin cậy của các hoạt động này. Trong một thời gian dài tại Trung Quốc, ranh giới giữa chính sách và các chức năng quản lý chưa được xác định rõ ràng ở cấp quốc gia. Điều này cần được tối ưu hóa vì lợi ích rõ ràng và hiệu quả trong tương lai. Sự phối hợp theo chiều dọc của chính sách môi trường giữa các cấp chính quyền vẫn là một trong những những thách thức khó khăn nhất trong quản lý môi trường của Trung Quốc. Đã có sự căng thẳng cơ bản giữa nhu cầu tạo ra một cách tiếp cận nhất quán đối với các yêu cầu về môi trường trong Lãnh thổ Trung Quốc – một sân chơi bình đẳng về môi trường – và các đặc quyền của các tỉnh phải thực thi luật môi trường và điều chỉnh chúng cho phù hợp với điều kiện địa phương. Như đã giải thích ở trên, đã xảy ra xung độtquan tâm giữa chính sách môi trường và kinh tế, và điều này thường dẫn đến việc khôngthực thi đầy đủ các yêu cầu về môi trường. Chính phủ Trung Quốc đã thực hiện một loạtcác biện pháp để giải quyết những vấn đề này, bao gồm tích hợp các chỉ tiêu về chất lượng môi trường vào kết quả hoạt động đánh giá của lãnh đạo địa phương, và sử dụng các đoàn thanh tra môi trường để xem xét nỗ lực thực thi môi trường  của các tỉnh ‘. Các biện pháp khác cũng đã được thực hiện để tăng cường sự phối hợp và tính toàn vẹn của các biện pháp môi trường ở các cấp chính quyền khác nhau. MEP đã thành lập sáu  Trung tâm Môi trường khu vực, mỗi trung tâm giám sát 5-6 tỉnh. Về mặt hành chính, họ không có thẩm quyền trên các cơ quan có thẩm quyền cấp địa phương. Tuy nhiên, thông qua đối thoại và thảo luận, họ có thể giúp các tỉnh có trách nhiệm hơn đối với hoạt động môi trường của họ. Vai trò của họ cần được tăng cường và được làm rõ.MEP đang tập trung trách nhiệm giám sát. Trung tâm Giám sát Môi trường quốc gia Trung Quốc, trực thuộc MEP, sẽ trực tiếp quản lý 1436 chất lượng không khí do nhà nước kiểm soát các trạm giám sát trên 338 thành phố trực thuộc trung ương, và sẽ thay thế các đơn vị của Tỉnh để trở thành cơ quan đầu tiên nhận dữ liệu gốc. Trung tâm Giám sát Quốc gia cũng đang triển khai thí điểm chương trình tập trung giám sát chất lượng nước mặt liên quan đến 2767 đài giám sát nước trên toàn quốc. Chuyển giao những trách nhiệm này từ cấp địa phương sang cấp quốc gia chính quyền là một bước quan trọng trong việc đảm bảo chất lượng và tính độc lập của dữ liệu giám sát. Khi có thêm hiểu biết về công việc của các đoàn thanh tra môi trường ở các tỉnh,Cần xem xét thêm về cách thức tổ chức thanh tra môi trường, cũng như mối quan hệ giữa cấp phép và kiểm tra môi trường. Ở một số quốc gia OECD, cơ quan quốc giavề môi trường chịu trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động môi trường và cấp phép cho các khu nhà máy phức hợp lớn, với các cơ quan cấp địa phương xử lý các nhà máy nhỏ hơn. Điều này là do lo ngại rằng phụ các cơ quan chức năng quốc gia sẽ không có khả năng, và trong một số trường hợp, sự độc lập, để điều chỉnh thực vật lớn hơn. MEP cắt đứt kết nối giữa các cơ quan đánh giá tác động và bảo vệ môi trường cơ quan các cấp phép là một bước đi đúng hướng.Tất cả các quốc gia đều phải đối mặt với những thách thức trong việc phối hợp theo chiều ngang các chính sách môi trường và các chính sách khác.Các chính sách thường xuyên trong các lĩnh vực khác, bao gồm cả sản xuất, có thể chống lại các chính sách môi trường. Cần có các cơ chế phù hợp để điều chỉnh tốt hơn các chính sách và trách nhiệm quản lý.Kinh nghiệm từ các nước OECD chứng tỏ rằng sự tham gia tích cực của các nhà lãnh đạo chính trị là một điều kiện tiên quyết cần thiết để phối hợp chính sách tốt. Việc thông qua các chính sách được chia sẻ – chẳng hạn như khái niệm về nền văn minh sinh thái và phát triển xanh – cũng có thể cung cấp chiến lược hữu ích các khuôn khổ để điều phối chính sách. Tuy nhiên, chúng cần được bổ sung bởi các bộ cơ chế đan xen khi có sự đánh đổi giữa các chính sách. Do đó, cần rất nhiều nỗ lực để tăng cường thông tin liên lạc và phối hợp giữa các bộ và cơ quan liên quan đến bảo vệ môi trường. Ở cấp chính quyền trung ương trọng tâm là chính phủ chính phủ  ví dụ: Văn phòng Chung của Hội đồng Nhà nước – có thể hữu ích trong vấn đề này, cũng như các cơ quan liên kết có sự tham gia của các bộ liên quan. Các cơ quan trung ương của chính phủ có thể ban hành hướng dẫn cho các bộ không về môi trường về cách xử lý các vấn đề môi trường trong công tác của họ. Ngoài ra còn có những thách thức trong việc điều phối các chính sách theo chiều ngang ở cấp địa phương, cả trong và giữa các chính quyền địa phương. Thách thức chung ở nhiều quốc gia là khi ranh giới hành chính và các hệ thống môi trường như lưu vực sông và chất lắng từ không khí không trùng hợp. Về cơ bản, có hai phương pháp tiếp cận để giải quyết thách thức này: thiết lập một cơ chế phối hợp liên quan đến các đơn vị hành chính tham gia quản lý hệ thống môi trường, hoặc thiết lập cơ chế quản lý hệ thống môi trường tham gia trong hệ thống hành chính. Với điều kiện là các trở ngại về thể chế có thể được khắc phục, quản lý hệ thống môi trường theo phương thức tích hợp sẽ thúc đẩy hiệu quả và hiệu lực cao hơn. Có kế hoạch thành lập các cơ quan quản lý theo lưu vực sông để tăng cường các khu vực pháp lý chéo thực thi luật môi trường. Hệ thống quản lý môi trường của Trung Quốc cũng nên đưa ra các quy định thích hợp cho công chúng tham gia vào quá trình ra quyết định về môi trường. Khi  thu nhập Trung Quốc hội tụ với mức độ thu nhập của các nước OECD, nhu cầu của công chúng đối với một môi trường an toàn sẽ tiếp tục tăng lên. Cung cấp quyền tiếp cận công lý và khuyến khích sự tham gia của cộng đồng vào việc ra quyết định về môi trường có thể nâng cao chất lượng của quyết định, làm cho việc ra quyết định công khai về các vấn đề môi trường minh bạch hơn và có trách nhiệm hơn, và tăng cường hỗ trợ của cộng đồng đối với các chính sách môi trường và việc thực thi chúng. Luật Môi trường Năm 2014 là một bước quan trọng đi đúng hướng. Trung Quốc hiện đang tích cực nỗ lực hướng tới chuyên môn hóa hơn nữa pháp luật về môi trường. Trong số những thứ khác, nó đã giúp kích thích lợi ích công cộng các vụ kiện chống lại những người gây ô nhiễm. Khi kinh nghiệm tích lũy với các biện pháp mới, cần tìm kiếm thêm các cơ hội để công chúng tham gia vào quá trình ra quyết định về môi trường.

HẾT

Nguồn: Trung tâm NC&PT hội nhập KH&CN quốc tế dịch và liên kết nguồn tin từ Cổng thông tin điện tử của Tổ chức phát triển kinh tế OECD

https://www.oecd.org/greengrowth/Industrial_Upgrading_China_June_2017.pdf